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9 de maio de 2019

O terceiro setor na gestão da saúde pública

Frente à patente dificuldade de gestão governamental de áreas como saúde, educação e segurança pública e, em se tratando de serviços indispensáveis ao desenvolvimento e até mesmo preservação da vida, justifica-se a transferência da gestão de serviços essenciais para o chamado Terceiro Setor.

Terceiro Setor é nome que se dá ao conjunto de iniciativas privadas, sem fins lucrativos, regidas pelo Código Civil Brasileiro, que realizam serviços de caráter público, em prol do bem comum e da cidadania. A terceirização de setores sociais, no Brasil, pode ocorrer por meio de um conjunto diversificado de instituições, como fundações, associações comunitárias, organizações não governamentais, entidades filantrópicas, partidos políticos, entre outras.

A possibilidade de gestão de serviços pelo Terceiro Setor permite que as instituições contratadas possam sanar dificuldades encontradas pela administração pública como, por exemplo, a impossibilidade de contratação de pessoal por regime celetista e a obrigatoriedade de aquisição de bens, obras e serviços por meio de licitação.

Um dos primeiros registros históricos de atuação do Terceiro Setor no Brasil se deu na área da saúde em 1543, com a criação da Santa Casa de Misericórdia de Santos. Já a terceirização de serviços sociais ganhou força no Brasil com a Reforma do Estado, por volta dos anos 1994/1995, quando o governo federal, adotando medidas neoliberais, teve que reduzir gastos diretos nos segmentos sociais. As instituições do Terceiro Setor, que a princípio tinham modesta participação nesse quesito, aos poucos ganharam protagonismo, tornando-se, ao fim e ao cabo, partes essenciais na prestação de serviços públicos.

Assim, em busca de uma intervenção positiva na gestão de algumas áreas de fomento no Brasil, a Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, criou um modelo alternativo de administração, por meio das Organizações Sociais (OS), cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.

Portanto, com base nessa Lei, surgiram, no decorrer dos anos, Organizações Sociais em diversos campos de atividade. As instituições voltadas para a promoção da saúde propiciaram significativo avanço no gerenciamento público desse setor, que, aliás, vinha enfrentando crescentes e graves dificuldades.

No caso das parcerias entre a Administração Pública e as Organizações Sociais de saúde, é feito um contrato de gestão, no qual as OS são qualificadas pelo poder público para prestar atividade de interesse do Estado na implementação, supervisão e avaliação de políticas públicas. Esse modelo de contrato deve dispor sobre as formas de compras e contratações, além das metas quantitativas e qualitativas que devem ser alcançadas para que os recursos continuem sendo repassados pelas secretarias de Saúde em sua totalidade.

Assim, não há uma entrega total da gestão à entidade privada, tendo em vista que ainda prevalece a hierarquia e subordinação em face à Administração Pública, que fica responsável pelo repasse financeiro por meio do órgão público contratante. Já as OS garantem a prestação do serviço, ficando demonstrado o caráter complementar constante como requisito do preceito constitucional trazido no artigo 199, §1o.

Há os que defendem tal gerenciamento porque amplia os benefícios para a população, considerando que grande parte dos hospitais tem problemas com ineficácia em sua gestão e dificuldade no oferecimento de serviços de qualidade. Mas há os que rejeitam essa forma de prestação de serviço, por terem ideais pré-concebidos de que esse modelo é uma espécie de privatização dos hospitais e que possibilitaria uma burla à obrigatoriedade de licitação e concursos públicos.

Conquanto a discussão sobre terceirização de gestão hospitalar tenha tomado proporções apenas recentemente, a Constituição Federal em seus artigos 197 e 199, §1o, já autorizava a execução dos serviços sociais de saúde através de terceiros ou, ainda, por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, sendo livre a assistência à saúde por meio da iniciativa privada, podendo estas participar de forma complementar.

Art. 197, da CF: São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.

Art. 199, da CF: A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.

§ 1o – As instituições privadas poderão participar de forma complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.

Apesar de os primeiros registros de terceirização e gestão hospitalar por meio de organizações sociais no país ter se dado em meados do século XVI, o sucesso quanto ao modelo de gestão tem ganhado espaço apenas recentemente, principalmente em relação à saúde, devido aos grandes feitos realizados por essas instituições, como, por exemplo, o Instituto de Responsabilidade Social Sírio-Libanês, em São Paulo (IRSSL), o IMIP em Pernambuco e o ICIPE no Distrito Federal.

O IRSSL gere, entre outros hospitais, o Hospital Municipal Infantil Menino Jesus, referência no atendimento pediátrico do Brasil. O Hospital conta com 6 salas cirúrgicas, 6 leitos de recuperação pós-anestésica, possui 41 leitos de enfermaria,16 leitos de Hospital Dia, 14 leitos de retaguarda e 10 leitos de UTI – Unidades de Terapia Intensiva – Pediátrica. Dispõe de duas brinquedotecas equipadas e área para eventos. Seu ambulatório oferece consultas nas mais diversas especialidades, além de Pronto Atendimento 24 horas por dia em todos os dias da semana, além de realizar quase 5 mil cirurgias e 70 mil consultas por ano.

O IMIP (Instituto de Medicina Integral Prof. Fernando Figueira), situado na região metropolitana de Recife, atende um total de 64 mil pessoas, conta com 168 consultórios, 1.066 leitos em diversas especialidades, 5 blocos cirúrgicos (totalizando 33 salas cirúrgicas), 101 leitos de terapias intensivas, distribuídas em 5 UTIs. Anualmente faz mais de 951 mil consultas, 46 mil internações, 18 mil cirurgias, 5 mil partos, 145 mil consultas de urgência/emergência e 2,3 milhões de exames de apoio diagnóstico e terapêutico.

O ICIPE (Instituto do Câncer Infantil e Pediatria Especializada) gere o Hospital da Criança de Brasília desde 2011, que atende 1.162 pacientes com câncer, 747 com anemia falciforme, 475 com anomalias neurológicas, 445 com diabetes, 230 com imunodeficiência congênita, 200 com síndrome nefrótica e 110 com fibrose cística. Realizou 2.757.279 atendimentos até o final de março de 2018, dos quais 1.641.872, e cerca de 442 mil consultas; fez mais de 66 mil internações em Hospital Dia, mais de 42 mil sessões de quimioterapia, mais de 18 mil transfusões de sangue, mais de 8 mil cirurgias ambulatoriais, 13.910 eletrocardiogramas, 36.447 raios X, 19 mil tomografias e mais de 26 mil ultrassons.

Nesse modelo, o que ocorre é a cessão de gestão de unidades de saúde, pelo prazo determinado no contrato, que permanecem públicas e com atendimento exclusivo aos pacientes do SUS, contribuindo para agilidade e uma boa prestação de serviço público. Para tanto, o Estado, como fomentador da cessão, tem obrigação de fiscalizar e controlar os resultados por meio de um contrato de gestão. É correto que esse contrato se dê através de um procedimento previsto no artigo 24, XXIV da Lei de Licitações, denominado dispensa de licitação, que é a possibilidade de celebração direta de um contrato entre a Administração e um particular.

No Distrito Federal, iniciou-se imbróglio judicial por, supostamente, haver irregularidades na contratação desse modelo de gestão de saúde, no que se refere ao ICIPE, no gerenciamento do Hospital da Criança de Brasília.

Em sentença publicada no dia 23 de janeiro de 2018, o Tribunal de Justiça do DF e Territórios decidiu que a gestão do Hospital da Criança de Brasília deve ser devolvida ao governo do Distrito Federal. A decisão, inclusive, proíbe o ICIPE de ter contratos com o poder público por três anos, além de condenar o secretário de Saúde à época com a perda dos direitos políticos, por considerar que não foram cumpridos requisitos necessários à qualificação do instituto como organização social para a celebração do contrato de gestão, bem como a transferência da gestão hospitalar à entidade privada.

Na respectiva decisão, o Judiciário do Distrito Federal parece ter desconsiderado que tal parceria teve grande contrapartida por parte da Abrace, que foi responsável por todo o recurso da construção do citado hospital, que passou a ser patrimônio do DF, o que demonstra claramente a inexistência da intenção de apropriar-se ou beneficiar-se de recursos públicos.

Apesar da discussão no Judiciário, vale lembrar que tal procedimento já foi devidamente discutido no Tribunal de Contas do Distrito Federal, tendo sido aprovado.

Ademais, o ministro do STF Gilmar Mendes, em entrevista concedida ao Correio Brasiliense, em 2 de maio de 2017, declarou entender que o modelo das OS pode ser uma solução para atender a sociedade, considerando lícito buscar novas formas de gestão porque o modelo de administração direta tradicional não tem respondido bem às demandas.

Para o ministro do Supremo, o Hospital da Criança de Brasília é um modelo de excelência, e que a pressão travada em cima da instituição pode ser uma questão ideológica, já que à época da realização do contrato foi feita uma dispensa de licitação, o que é legal. Para ele, é um absurdo tentar inviabilizar um trabalho de qualidade, devendo-se focar na eficiência dos serviços prestados à sociedade.

O resultado da gestão e do respaldo técnico e operacional do ICIPE para gerir o Hospital da Criança de Brasília pode ser comprovado pelos níveis expressivos e positivos de satisfação, contando com mais de 98% de satisfação dos usuários e 96% de satisfação dos funcionários. Por causa da notória excelência nos serviços prestados pela ICIPE, o governo do Distrito Federal e a sociedade têm se mobilizado para manter a administração do hospital com a instituição.

Embora a temática da gestão hospitalar por organizações sociais seja relativamente recente, e seus imbróglios jurídicos ainda possam render diversas teses contrárias ou favoráveis à sua utilização no gerenciamento de hospitais públicos, é notório os benefícios desse modelo para as pessoas que estão em situação de hipossuficiência e que necessitam de uma prestação de serviço célere e qualificada, independentemente do viés político que se aplica ao tema.

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